El mercado de las pensiones en Chile: origen, historia y función.

Introducción

El mercado de las pensiones fue creado en Chile en el año 1981, con una reforma absoluta al sistema de pensiones, pasando de un sistema -relativamente arcaico- de reparto, a uno de capitalización individual. El sistema chileno se convirtió en el único sistema de pensiones en el  mundo que funcionaba con este mecanismo. 

Hoy día, más de 30 años después, el sistema ha sido puesto en tela de juicio por su poca eficiencia y sus "promesas incumplidas". Sin embargo, poco o nada se ha dicho respecto a preguntas sociológicas respecto a este mercado. No respecto a sus efectos en las personas, sino más bien respecto a los mecanismos sociales mediante los cuales el mercado opera. 

Esta investigación busca ser un aporte a la pregunta social sobre el mercado de las pensiones, en particular respecto a su origen, desarrollo y función. 

A continuación se presentan los principales conceptos teóricos que guiarán esta investigación, para luego dar cuenta de la pregunta de investigación y las hipótesis de trabajo. Finalmente se explica la metodología con que se trabajará. 

Conceptos principales

Un mercado puede ser estudiado desde distintas perspectivas. Para efectos de esta investigación, estudiare el mercado de las pensiones en Chile, creado durante la dictadura como una reforma estructural del sistema de pensiones. Me centraré en tres cuestiones que me parecen centrales a la hora de estudiar este mercado: 1) comprender su origen, 2) dar cuenta de su historia y los mecanismo que la impulsan, y 3) entender su “función” desde un punto de vista ideológico en un contexto de modernización neoliberal.

Para esto, me apoyaré en tres conceptos clave para entender los mercados. En primer lugar, el origen del mercado de pensiones como un mercado improvisado –al ser el primero en su tipo- desde el Estado. En segundo lugar, el mercado de pensiones como una arena política a partir de la cual se puede entender su historia y configuración, y por último, entender el mercado de las pensiones como un instrumento o herramienta de control neoliberal, en pos de la creación de un sujeto neoliberal. 

El orgien: la improvisación de un mercado

Farías (2014) plantea que un proceso de improvisación es aquel en donde se llevan a cabo una serie de intervenciones urgentes y de ajustes a situaciones críticas. Sin embargo, el mismo autor reconoce que la improvisación es una práctica económica que se lleva a cabo no necesariamente en momentos de urgencia, sino que ésta puede ser llevada a cabo en momentos de “normalidad”. En contraste con lo planteado desde la literatura de la “performativadad” de la economía, Farías plantea que es la improvisación –y no la performatividad- la que permite entender cómo actúan los agentes económicos en momentos que “no saben qué hacer”, ya que la performatividad requiere, necesariamente, de la movilización de conocimientos económicos con los cuales ya se cuenta. Es una forma de actuar ante una determinada situación considerando el conocimiento previo que se tiene respecto a situaciones similares, con el fin de disminuir la incertidumbre.

¿Por qué hablo acá de improvisación y no de performatividad? Pues porque lo que caracteriza la reforma del sistema de pensiones en Chile en 1980 es que fue la primera en su tipo. De cierto modo, se trata de una improvisación, pues como plantea Farías, no hay un conocimiento previo respecto a aquello que se está haciendo. A diferencia de la improvisación respecto al mercado de vivienda social en Chile post-terremoto que observa Farías, la improvisación del mercado de las pensiones en Chile se lleva a cabo en un momento de “normalidad”, en donde no hay “apuro” por improvisar un mercado, sino que se debe hacer producto de necesidades ideológicas y de la falta de conocimiento específico respecto al diseño de un mercado de ese tipo. 

Una historia política del mercado de las AFP

Más allá del origen de un mercado, cómo es creado, una vez que este nace tiene un desarrollo particular. Plantearé, en esta investigación, que el mercado de las pensiones en Chile puede ser entendido como un campo de combate, como una arena política.

Siguiendo lo planteado por Fligstein (1996), el mercado de las AFP en Chile puede ser entendido desde una perspectiva político-cultural. Para este autor, la creación de mercados busca solucionar problemas sociales relacionados con derechos de propiedad, estructuras de gobernabilidad, concepciones de control y reglas de intercambio. Así, quienes participan del mercado buscan generar estabilidad, entregando soluciones sociales a la incertidumbre generada por la competencia. La estabilidad la buscan los actores en el mercado, y no ya quienes están diseñando el mercado (tal como ocurre con la perspectiva de improvisación en la creación de mercados).

Tal como plantea Ossandón (2012) siguiendo a Fligstein, la estabilización del mercado es entonces un proceso político producto del rol que cumplen actores políticos (del Estado) en la forma que adquiere el mercado, por un lado, y por la forma en que actúan los actores económicos al intentar influir la forma en que el Estado regula su mercado, convirtiéndose ellos mismos en actores políticos mediante la formación de agrupaciones o gremios. Así,

“[…] al igual que en el trabajo de Podolny, desde esta perspectiva se  concibe a los mercados como campos compuestos por actores jerarquizados, diferenciándose entre agentes de alto prestigio y otros con menor estatus que intentan desafiar la posición de los dominantes.” (Ossandón 2012, p.301).

Dada esta concepción de mercado como cuestión política, Fligstein (1996) reconoce tres etapas en la formación de mercados: emergencia, estabilidad y crisis. Por cuestiones de espacio no puedo ahondar acá en cada una de ellas, pero se hace interesante dar cuenta de estas etapas en el mercado de las pensiones chileno, creado en 1980 desde el Estado.

El mercado de las pensiones como forma de "gubernamentalidad": su "función" social en un contexto neoliberal. 

Foucault siempre estuvo interesado en estudiar cómo el poder político era capaz de insertarse en cada uno de los aspectos de la vida de una persona. Su interés estuvo centrado en la comprensión de las tecnologías que el Estado Moderno ha utilizado para controlar a la población mediante el control corporal de esta. Esto es la biopolítica de Foucault.

En sus cátedras de los años 1978 y 1979 en el College de France, El nacimiento de la biopolítica (Foucault 1979), Foucault desarrolló, entre otras cosas, un análisis acabado de las consecuencias del neoliberalismo. Allí, el autor plantea que los cambios sufridos por el modelo productivo –a nivel mundial- desde los años 70, han tenido consecuencias innegables en la forma de construcción de subjetividad en el mundo contemporáneo. Y es que, como plantea Foucault, la subjetividad se elabora en conjunto entre quien tiene el poder y quien está sometido a este. Hay un involucramiento activo de los involucrados, de los dominados. Esto es lo que Foucault denominó gubernamentalidad, aquel proceso en donde la subjetividad del dominado es construida mediante técnicas de biopoder, en donde los sujetos deben ser controlados “desde dentro”.

Lo que aquí interesa es una forma de gubernamentalidad particular, y de un momento histórico determinado. A saber, la gubernamentalidad neoliberal. En sus cátedras, Foucault concluye que la esencia de la gubernamentalidad neoliberal –es decir la esencia del control de los individuos en un contexto neoliberal- es la “auto-economicidad”, o lo que es lo mismo, “gobernar lo menos posible”. Se requiere que el Estado gobierne lo menos posible de manera directa, por lo que requiere de sujetos “auto-controlados”. Así, asociado al neoliberalismo, debe existir un sujeto cuya constitución sea de una determinada manera. El neoliberalismo exige un sujeto determinado para funcionar.

Esta gubernamentalidad neoliberal requiere de dos tareas básicas: “el establecimiento de las reglas del juego claras y el creciente traspaso del gobierno a los propios gobernados a través del ejercicio mismo de su responsabilidad y su libertad de elección en el mercado” (Wolff s.f.). El neoliberalismo, a diferencia del fordismo, ya no requiere de sujetos pasivos disciplinados, sino más bien de sujetos activos auto-gobernados. Hay, por ende, una transformación del rol político de los individuos: el neoliberalismo produce sujetos políticos cuyos alegatos están privatizados, y ya no forman parte de una “demanda colectiva”. El neoliberalismo produce individuos “que no necesitan ser gobernados por otros, sino que se gobernarán a sí mismos, se dominarán a sí mismos, se cuidarán a sí mismos”.  

Lo central, en tanto aporte a una perspectiva de mercados como políticas públicas, es que el Estado (el gobierno neoliberal) no aparece como un enemigo del mercado (aquel espacio en donde la libertad del individuo neoliberal se expresa), sino más bien como un impulsor de dicho espacio. En ese sentido, la creación de mercados por parte del Estado en Chile, puede ser entendida como una herramienta del Estado –en tanto agente de poder- para aportar a la creación de este nuevo sujeto neoliberal. La creación de mercados –entre ellas el mercado de las pensiones-, no es más que parte de la gubernamentalidad neoliberal. 

Pregunta de Investigación e Hipótesis

Considerando los conceptos revisados, las preguntas que guían esta investigación, de modo muy general son las siguientes:

¿De qué manera puede ser entendido el mercado de las pensiones en Chile como una improvisación de los economistas, diseñadores del mercado? ¿Una vez constituido el mercado, qué mecanismos permiten entenderlo su evolución como una arena política? Finalmente, ¿Qué función cumple la implementación y mantención del mercado de las pensiones por parte del Estado, en un contexto de modernización neoliberal?

Si bien cada una de estas preguntas da para una investigación en sí mismas, en esta investigación intentaré responderlas de manera preliminar y exploratoria, intentando abarcar varios aspectos del mercado de las pensiones, con el fin de dejar preguntas abiertas para futuras investigaciones. 

Mis hipótesis de trabajo son las siguientes:

1. Los mecanismos mediante los cuales los economistas que diseñaron el sistema de AFP chileno, dan cuenta de un alto grado de improvisación, y no de performatividad del conocmiento económico. 
2. El desarrollo del sistema de AFP y su configuración institucional permiten entender el sistema como un mercado que evita la competencia mediante mecanismos que generan estabilidad, y que buscan influir la regulación del mercado por parte del Estado. 
3. Los objetivos planteados por los diseñadores del sistema dan cuenta del intento por crear un actor social determinado, un sujeto neoliberal. 

Métodos

Para responder a estas preguntas de investigación y corroborar mis hipótesis, utilizaré una metodología de análisis de documentos históricos (prensa, discursos, leyes, etc.), que den cuenta de la intencionalidad de los creadores del sistema y de su configuración institucional a lo largo del tiempo. Esta búsqueda será llevada a cabo mediante archivos recopilados por internet (a partir de información de actores clave tanto en la creación como en el funcionamiento del sistema), la Biblioteca del Congreso Nacional, y archivos de prensa en la Biblioteca Nacional.  

Además, de ser posible, intentaré entrevistar a actores relevantes con el fin de dar cuenta, desde una fuente primaria, cómo el sistema puede -o no- configurarse como un sistema político en búsqueda de estabilidad. Para esto, lo ideal sería entrevistar a alguien de la Asociación Gremial de AFP, de la Superintendencia de pensiones y algún actor relevante en el diseño del mercado en los años 80. 

El plan de análisis, por ende, contempla, en primera instancia, el análisis de documentos y archivos, con el fin de 1) familiarizarme con el sistema y su funcionamiento y 2) comprender la intencionalidad de la dictadura al diseñar un sistema único en el mundo fuertemente influenciado por el neoliberalismo de Chicago. Una vez logrados dichos objetivos, serán llevadas a cabo las entrevistas, con el fin de 1) corroborar la información recaba por el análisis de documentos, y 2) profundizar en aquello que no quede claro con la primera etapa del análisis. Finalmente, se redactará el informe de resultados considerando toda la información recabada con el fin de responder a las preguntas de investigación y corroborar -o no- las hipótesis de trabajo. 

Producto del tiempo, la recolección de información no podrá ser exhaustiva. Sin embargo, la "triangulación" de la recolección de documentos y archivos, al ser complementada con entrevistas, permitirá una mayor seguridad respecto al posible sesgo (de omisión de infomración) que pudiese existir en los datos recolectados.